ভূমিকঃ সুষ্ঠু প্রশাসনিক সংস্থার প্রতিষ্ঠা এবং রক্ষণাবেক্ষণ ক্ষমতার অবস্থান এবং হস্তান্তর দ্বারা বহুলাংশে প্রভাবিত হয়। প্রশাসনিক ক্ষমতা এককেন্দ্রিক বা বিকেন্দ্রিক উভয়ই হতে পারে। এ উভয়কেন্দ্রিক ক্ষমতা দ্বারা প্রশাসন দক্ষভাবে পরিচালিত হয়। তাই বলা যায়, প্রশাসনের কেন্দ্রীকরণ ও বিকেন্দ্রীকরণ এতদুভয়ই বহু প্রচলিত কথা। প্রশাসনের ইতিহাসের সূচনালগ্নে শুধু কেন্দ্রীয় শাসনই প্রচলিত ছিল। কিন্তু যুগের পরিবর্তনে বৃহৎ রাষ্ট্রের ধারণার পাশাপাশি এর প্রশাসন যন্ত্রও ব্যাপকতা লাভ করে আর তখনই দেখা দেয় বিকেন্দ্রীকরণের প্রয়োজনীয়তা। তাছাড়া সুষ্ঠু ও মজবুত শাসনের স্বার্থে তা অত্যাবশ্যক হয়ে উঠে। এমনকি শুধু রাষ্ট্রীয় প্রশাসনেই নয় পরবর্তীকালে বিভিন্ন সংগঠন, সংস্থা ও বৃহৎ যৌথ কারবারসমূহে প্রশাসন ও তার বিকেন্দ্রীকরণ অপরিহার্য হয়ে দাঁড়ায়। আর বর্তমানে প্রশাসন ও তার কেন্দ্রীকরণ ও বিকেন্দ্রীকরণ লোক প্রশাসনের গুরুত্বপূর্ণ বিষয়সমূহের অন্যতম।

কেন্দ্রীকরণ ও বিকেন্দ্রীকরণের মধ্যে তুলনামূলক আলোচনা A Comparative Study between Centralization and Decentralization: কেন্দ্রীকরণ করা হবে না বিকেন্দ্রীকরণের আশ্রয় নেয়া হবে, এটা বর্তমানকালে সরকারগুলোর পক্ষে এক উভয় সঙ্কট। একদিকে পরিকল্পিত অর্থনীতির তাগিদ, শক্তিশালী প্রতিরক্ষা ব্যবস্থার প্রয়োজনীয়তা এবং জাতীয় সংহতি ও অখণ্ডতার প্রেরণা প্রশাসন ব্যবস্থাকে কেন্দ্রীকরণের দিকে আকর্ষণ করে। অন্যদিকে গণতন্ত্রকে সাধারণ মানুশের নাগালের মধ্যে পৌঁছে দেয়া এবং আঞ্চলিক স্বায়ত্তশাসনের দাবি উচ্চকিত হওয়ার দরুন পরিস্থিতি বিকেন্দ্রীকরণের তাগিদ দেয়। বাংলাদেশের মত দেশে পরিকল্পনা কমিশন কেন্দ্রীকরণের দিকে, পক্ষান্তরে স্থানীয় সংস্থা ও স্বায়ত্তশাসিত সংস্থা বিকেন্দ্রীকরণের দিকে ঝুঁকে পড়ে।

জে. সি. চার্লসওয়ার্থ (J. C. Charlesworth) বলেছেন, সংগঠনের অন্যতম গুরুত্বপূর্ণ সমস্যা হলো, প্রশাসকের সহজাত আকাঙ্ক্ষা, পূর্ণ নিয়ন্ত্রণ, সামঞ্জস্যতা ও নিশ্চয়তার সাথে স্থানীয় জন-ভাবানুভূতির সাথে সরকারি প্রশাসন খাপ খাইয়ে চলুক এ গণদাবির মধ্যে আপোসরফা করা। 

কোন সংস্থা যা সংগঠনের সর্বোচ্চ বা উচ্চতর পর্যায়ে কর্তৃত্ব কেন্দ্রীভূত থাকলে তাকে কেন্দ্রীকরণ বলে। পক্ষান্তরে বেশ কিছুসংখ্যক ব্যক্তি বা ইউনিটের হাতে ক্ষমতা অর্পণ করাকে বিকেন্দ্রীকরণ বলে। হোয়াইট (White)-এর ভাষায় “সরকারের নিম্নতর পর্যায় থেকে উচ্চতর পর্যায়ে প্রশাসনিক কর্তৃত্ব হস্তান্তরের প্রক্রিয়াই কেন্দ্রীকরণ। এর বিপরীত পদ্ধতিটিই হচ্ছে বিকেন্দ্রীকরণ।” সিদ্ধান্ত গ্রহণের ক্ষমতা প্রত্যর্পণ করা। চার্লসওয়ার্থের (Charlesworth) ভাষায়, “যে কোন বৃহদায়তন প্রশাসনিক সংস্থার গুরুত্বপূর্ণ প্রশ্ন হলো, কোন সিদ্ধান্তমূলক কার্যক্রম বা পদক্ষেপ যা নিম্নতম পর্যায়ে গ্রহণ করা যেতে পারত তা কেন্দ্রের প্রধান কর্তৃক গৃহীত হয়েছে কি না? কেন্দ্রীকরণ ও বিকেন্দ্রীকরণের মধ্যকার পার্থক্যটি ফেসলার (Fesler) সুন্দরভাবে তুলে ধরেছেনঃ 

কোন নির্দিষ্ট ফিল্ড সার্ভিস কেন্দ্রীকরণের দিকে অথবা বিকেন্দ্রীকরণের দিকে ঝুঁকে পড়েছে কি না তা নির্ণয় করা যায়, সিদ্ধান্ত গ্রহণের ক্ষমতার মধ্যে তুলনা করে। সরেজমিনে কার্যরত কর্মচারীরা যে সকল ব্যাপারে সিদ্ধান্ত গ্রহণ করেন, সে সকল বিষয়ের গুরুত্বের সাথে সদর দফতরের সিদ্ধান্ত গ্রহণের জন্য রেখে দেয়া বিষয়গুলোর গুরুত্ব তুলনা করলেই কেন্দ্রীকরণ ও বিকেন্দ্রীকরণ স্পষ্ট হয়ে উঠবে। এ ক্ষেত্রে সদর দফতরে উদ্ভূত সমস্যা এবং সদর দফতরেই সেই সমস্যার ব্যাপারে আনুষ্ঠানিকভাবে গৃহীত সিদ্ধান্তের ব্যাপারে কেন্দ্রীয় কর্তৃপক্ষ ফিল্ড কর্মচারীদের মতামত কতটা গুরুত্বসহকারে বিবেচনা করে, কর্মক্ষেত্রেই উদ্ভূত এবং কর্মক্ষেত্রেই আংশিকভাবে মীমাংসিত সমস্যার ব্যাপারে কর্মকর্তার কতটা ঘন ঘন সদর দফতরের সাথে যোগাযোগ করেন; কর্মক্ষেত্রে সিদ্ধান্ত গ্রহণকে নিয়ন্ত্রণকারী কেন্দ্রীয় বিধি-বিধান ও নিয়মাবলির সংখ্যা ও সুনির্দিষ্ট আরোপণ; কর্মক্ষেত্রে গৃহীত সিদ্ধান্তকে নাকচ করে দেবার ব্যাপারে কেন্দ্রের কাছে নাগরিকদের আপিল জানাবার সুযোগ এবং ফিল্ডে কর্মরত কর্মচারীদের মেধা ও প্রতিভার দিকগুলো বিবেচনা করতে হয়। সরেজমিন কর্মব্যবস্থার বা ফিল্ড সার্ভিসের অস্তিত্ব অথবা কর্মক্ষেত্রে প্রচণ্ড কাজের চাপ অথবা সংস্থার মোট কর্মীমণ্ডলীর শতকরা নব্বই জন ফিল্ড কর্তৃক নিযুক্ত হওয়া বিকেন্দ্রীকরণের প্রমাণ বহন করে না।

প্রতিপাদ্য বিকেন্দ্রীকরণ এবং প্রত্যর্পণ পৃথক ব্যাপার। বিকেন্দ্রীকরণের মূল ব্যাপার হচ্ছে, কেন্দ্রীয় কর্তৃপক্ষ কতকগুলো ক্ষমতা থেকে নিজেকে স্বেচ্ছায় বঞ্চিত করে স্থানীয় কর্তৃপক্ষের হস্তে সে সকল ক্ষমতা অর্পণ করেন এবং স্থানীয় কর্তৃপক্ষ সংশ্লিষ্ট ব্যাপারে স্বয়ংশাসিত হয়ে উঠেন । কিন্তু অন্যদিকে, প্রত্যর্পণ বা Delegation হচ্ছে কেন্দ্রীয় কর্তৃপক্ষ কর্তৃক কিছু কিছু কাজের দায়িত্ব স্থানীয় কর্তৃপক্ষের উপর নিকট হস্তান্তর। এ ক্ষেত্রে কর্তৃপক্ষ কেন্দ্রীয় কর্তৃপক্ষের এজেন্ট বা প্রতিনিধি স্বরূপ কাজ করেন। কেন্দ্রীয় কর্তৃপক্ষ নির্দেশ প্রদান অথবা সিদ্ধান্ত পরিবর্তন করতে পারেন। সংক্ষেপে প্রত্যর্পণ হচ্ছে নিছক ভূমিকা বা কার্যাবলি অর্পণ বিকেন্দ্রীকরণ প্রশাসনিক বা রাজনৈতিক উভয় হতে পারে। রাজনৈতিক বিকেন্দ্রীকরণ বলতে শাসন কর্তৃপক্ষের নতুন স্তরপর্যায় গঠন করাকে বুঝায়। ফেডারেল রাষ্ট্রের অভ্যন্তরে স্বায়ত্তশাসিত রাজ্য গঠন এবং স্থানীয় স্বায়ত্তশাসিত সংস্থা প্রতিষ্ঠা যেমনঃ ইউনিয়ন কাউন্সিল রাজনৈতিক বিকেন্দ্রীকরণের স্পষ্ট উদাহরণ। অপর দিক হলো প্রশাসনের সাথে জনগণের সংযুক্তিকরণ। রাজনৈতিক ও প্রশাসনিক কর্তৃত্ব হস্তান্তর করার মাধ্যমেই এটা করা সম্ভবপর। প্রশাসনিক বিকেন্দ্রীকরণ লম্বিক (Vertical) ও আঞ্চলিক (Territorial) অথবা সমান্তরাল (Horizontal) ও কার্যক্রমগত (Functional) হতে পারে।

লম্বিক হচ্ছে, ঊর্ধ্বতন কর্তৃপক্ষ এলাকা প্রশাসন গঠন করে এবং তাদেরকে কিছু কিছু ক্ষমতা ও কার্যক্রমের স্বাধীনতা প্রদান দিয়ে। জেলা (District) এবং বিভাগ (Division) হচ্ছে এলাকা প্রশাসনের প্রকৃষ্ট উদাহরণ। কেন্দ্র ও রাজ্য সরকারের বিভিন্ন বিভাগগুলোর স্ব স্ব প্রশাসনিক এলাকা রয়েছে। এগুলো সার্কেল, জোন, জেলা ইত্যাদি নামে পরিচিত। এসব এলাকার কর্তৃপক্ষ একটি নির্দিষ্ট সীমার মধ্যে সিদ্ধান্ত গ্রহণের কর্তৃত্ব লাভ করেন। ভূখণ্ডগত বা আঞ্চলিক বিকেন্দ্রীকরণের মধ্যে তাই সদর দফতর ও অসংখ্য ফিল্ড এজেন্সিগুলোর মধ্যকার সম্পর্কজনিত সমস্যা জড়িত রয়েছে। কিন্তু কার্যক্রমগত বিকেন্দ্রীকরণের ব্যাপার অন্য রকম। কিন্তু এ ক্ষেত্রে কর্তৃপক্ষ বিশেষ বিশেষ ক্ষেত্রে সিদ্ধান্ত গ্রহণের দায়িত্ব প্রায়োগিক কুশলী অথবা পেশাজীবীমণ্ডলী অথবা বিশেষজ্ঞদের দায়িত্বে অর্পণ করেন। বিশ্ববিদ্যালয়, বাংলাদেশ মেডিকেল কাউন্সিল বিশ্ববিদ্যালয় অনুদান কমিশন, আইনজীবী সমিতি হচ্ছে এর উদাহরণ।

অ্যালেনের (Allen) মতে সংগঠনের শীর্ষকেন্দ্রে নিয়মতান্ত্রিক ও সুসামঞ্জস্য কর্তৃত্ব সংরক্ষণই হচ্ছে কেন্দ্রীকরণ। কেন্দ্রীকরণের সুফলগুলো হচ্ছে, সংস্থা বা সংগঠনের কেন্দ্র থেকে একজন বা মুষ্টিমেয় অল্প ক’জন কার্যনির্বাহীর অধীনে সমগ্র সংস্থার উপর সুসামঞ্জস্য নেতৃত্ব, সেহেতু নেতৃত্ব বিকাশের সুযোগ, বিভিন্ন বিভাগের মধ্যে সমন্বয় ও সংহতি বিধানের সুযোগ, আপৎকালে দ্রুত সিদ্ধান্ত গ্রহণের সুযোগ, সম্পাদিত কার্যক্রমের মধ্যে সংহতি ও সামঞ্জস্য বিধান। অপরদিকে এর কুফলগুলোর মধ্যে রয়েছে অঞ্চল বা ফিল্ড ইউনিটের দাবি-দাওয়া উপেক্ষা, সিদ্ধান্ত গ্রহণে দীর্ঘসূত্রিতা, নেতৃত্বের দুর্বলতা হেতু বিশৃঙ্খলা এবং স্বেচ্ছাচারিতার আশঙ্কা প্রভৃতি।

কেন্দ্রীকরণ ও বিকেন্দ্রীকরণ যে কোন স্থান ও কালে সর্বজনীনভাবে প্রয়োগযোগ্য স্বতঃসিদ্ধ কোন নীতিসূত্র নয়। পরিস্থিতিভেদে এর ভিন্নতা রয়েছে জেমস ডব্লিউ ফেসলার (James W. Fesler) মনে করেন, কেন্দ্রীভূত বা বিকেন্দ্রীভূত ব্যবস্থার মধ্যে কোটি গ্রহণ করা যেতে পারে, সাব্যস্ত করার ক্ষেত্রে চারটি কার্যকারণ বিবেচনা করতে হয়। এগুলো হচ্ছে দায়িত্ব, প্রশাসনিক কার্যকারণ, কার্যক্রমগত কার্যকারণ ও বাহ্যিক কার্যকারণ। প্রশাসনিক দায়িত্বের নীতি যে কোন ধরনের বিকেন্দ্রীকরণের বিরুদ্ধে অন্যতম যুক্তি। কর্তৃত্ব ও দায়িত্ব ওতপ্রোতভাবে একে অপরের সাথে সম্পর্কযুক্ত। যতক্ষণ পর্যন্ত কোন কার্যক্রমের দায়-দায়িত্ব কেন্দ্রীয় কর্তৃপক্ষকে বহন করতে হয়, ততক্ষণ পর্যন্ত কেন্দ্রীয় কর্তারা কর্মক্ষেত্রের কর্মচারীদেরকে নিজেদের অভিরুচি অনুসারে কাজ করতে দেন না। ফেসলার যেসব প্রশাসনিক কার্যকারণের কথা বলেছেন, সেগুলোর মধ্যে রয়েছে সংস্থার বয়স, এর নীতি ও পদ্ধতির স্থিতিশীলতা, কর্মক্ষেত্রের কর্মচারীদের যোগ্যতা, গতি ও সাশ্রয়ের জন্য চাপ এবং প্রশাসনিক আধুনিকতা। প্রধানত কার্যক্রমগত কার্যকারণ হতে পারে সংস্থার সম্পাদিত বিবিধ কার্যক্রম, কার্যক্রমের টেকনিক্যাল প্রকৃতি এবং দেশব্যাপী সামঞ্জস্যতা বজায় রাখার প্রয়োজনীয়তা । এটা একটা সাধারণ অভিজ্ঞতা যে প্রতিরক্ষা, পরিকল্পনা, যোগাযোগ ও পরিবহনের মত কতিপয় কার্যক্রমে দেশব্যাপী সামঞ্জস্যতা বজায় রাখার চেষ্টা স্বভাবতই কেন্দ্রীকরণের দিকে ঝুঁকে পড়ে । তাছাড়া যথাযথ নিম্নতম পর্যায়ে কার্য পরিচালনের দিকে ঝুঁকে পড়ে। উপরোক্ত যথাযথ নিম্নতম পর্যায়ে কার্য পরিচালন সিদ্ধান্ত গ্রহণ ব্যবস্থাকে সহজেই বিকেন্দ্রীকরণ করা যায়৷

জে. এস. মিল (J. S. Mill) সুপারিশ করেছিলেন যে, স্থানীয় সংস্থার হাতে “শুধুমাত্র বিশদ কার্য সম্পাদনের দায়িত্বই নয় অধিকন্তু বিশদ নিয়ন্ত্রণের বেশ ব্যাপক ক্ষমতা দেয়া উচিত। বাহ্যিক কার্যকারণের মধ্যে রয়েছে কর্মসূচিতে জনগণের অংশগ্রহণ এবং রাজনৈতিক দলগুলোর চাপ। এ ক্ষেত্রে প্রকৃষ্ট উদাহরণ হিসেবে নিম্নতর পর্যায় থেকে পরিকল্পনার দাবি উল্লেখ্য । গণপর্যায়ের গণতন্ত্র মাত্রই বিকেন্দ্রীকরণের জোর দাবি। তাই আলেক্সী দ্য টোকভিল (Alexi de Tocqueville) এ প্রসঙ্গে যথার্থই বলেছেন, “বাস্তবিকপক্ষে আমি ভাবতেও পারি না যে, শক্তিশালী কেন্দ্রীয় সরকার ছাড়া কোন জাতি বাঁচতে ও সমৃদ্ধি অর্জন করতে পারে! তবে আমার অভিমত স্থানীয় চেতনা নিরবচ্ছিন্নভাবে বিলীন করে দিয়ে অধিবাসের স্বক্ষেত্রে জাতিকে আত্মস্থ করার জন্যই কেন্দ্রীভূত প্রশাসন দরকার। এমন একটি প্রশাসন যে কোন সময়ে যে কোন উদ্দেশ্যে জাতীয় সম্পদাবলি একীভূত করতে সমর্থ। এরূপ প্রশাসন বিদ্রোহের সময় বিজয়ের নিশ্চয়তা দিতে পারে। তবে শক্তির উপর নির্ভর করে এ ব্যবস্থা প্রায়শই নির্বিকার থাকে। মানুষের মহত্বকে বিকশিত করার ক্ষেত্রে এর ভূমিকা প্রশংসনীয় কিন্তু জাতির আকাঙ্ক্ষিত সমৃদ্ধি অর্জনে এটা তত সুখকর নয়।”

পরিশেষঃ পরিশেষে বলা যায়, যে কেন্দ্রীকরণ বনাম বিকেন্দ্রীকরণ বিতর্কের কোন শেষ নেই। কেন্দ্রীকরণের পক্ষে দাঁড়িয়ে যতটি শক্তিশালী যুক্তি উত্থাপন করা যাবে বিকেন্দ্রীকরণের পক্ষে দাঁড়িয়ে তার প্রত্যেকটি খণ্ডন করার মত পাল্টা যুক্তিও দেখানো যাবে। অতএব, একচেটিয়াভাবে উত্তম সংগঠনের মূলনীতি হিসেবে কেন্দ্রীকরণ বা বিকেন্দ্রীকরণ কোনটিই গ্রহণ করা যায় না। এমতাবস্থায় প্রশাসন বিশেষজ্ঞগণ এ দু’য়ের মধ্যে সমন্বয় সাধনের সুপারিশ করেছেন।